2.- COBERTURA DE
LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
De acuerdo con estimaciones más recientes, en
el año 2000, a nivel regional:
el
93% de la población urbana tenía acceso a
servicios de agua potable (el 87% a través de conexiones
domiciliarias y el 6% a través de los sistemas definidos
como "acceso fácil", como fuentes públicas y
pozos); y
el 90%
a servicios de saneamiento (el 63% a través de sistemas
convencionales de alcantarillado con conexiones
domiciliarias y el 27% a través de sistemas de
saneamiento "in situ", como letrinas y
fosas sépticas).
Estos niveles de cobertura significan que en las
áreas urbanas de los países de la región todavía hay unos
26 millones de personas sin acceso a servicios de agua
potable y unos 37 millones sin servicios de saneamiento. Los
países que presentan mayores déficits de cobertura son
Haití, Paraguay, la República Dominicana, Nicaragua,
Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador y Perú.
La situación se agrava aún más por la
creciente contaminación hídrica que alcanza niveles
alarmantes en muchos cuerpos de agua, debido principalmente a
la falta generalizada de tratamiento de aguas servidas.
Según se estima, en la actualidad, tan sólo un 14% de las
aguas servidas recogidas por los sistemas de alcantarillado
reciben algún grado de tratamiento, que en muchos casos es
inadecuado. En consecuencia, muchos cuerpos de agua cercanos
a zonas urbanas están fuertemente contaminados. La
situación se ve agravada por la reutilización en gran
escala de aguas servidas domésticas sin tratar para el
riego. Es una práctica muy común en casi todas las zonas
áridas y semiáridas de la región donde el agua es
relativamente escasa, especialmente en México, Perú, Chile,
Bolivia y Argentina.
La distribución de los ingresos en América
Latina y el Caribe es la más desigual en el mundo. El 37% de
la publicación urbana es pobre o indigente. La mayoría de
las personas sin acceso a los servicios de agua potable y
saneamiento son pobres. Según se estima, la cobertura de los
servicios de agua potable es mayor, de 4 a 16 veces, en
familias de mayor ingreso que en aquellas con menor ingreso.
Muchas de las personas sin acceso a servicios de
agua potable deben comprar el agua a vendedores privados a
precios que sobrepasan con creces los que cobran las empresas
oficiales, las que —debido en parte a la insuficiencia
de los ingresos— no pueden extender sus servicios a las
zonas marginales donde viven los pobres. En las áreas
urbanas, las familias pobres gastan proporcionalmente entre 2
y 4 veces más en agua potable que las familias de mayor
ingreso.
La población que no tiene acceso adecuado a los
servicios de agua potable y saneamiento adopta soluciones
alternativas, muchas de las cuales no garantizan la calidad
del agua obtenida y tienen un alto costo para el usuario y
afectan negativamente el medio ambiente. Por ejemplo, el uso
generalizado de fosos sépticos y letrinas ha causado la
contaminación del agua subterránea en algunas ciudades.
Otro problema común es la existencia, en casi
todas las grandes ciudades de la región y en muchas de las
medias, de las áreas urbanas marginadas, conocidas en los
diferentes países con nombres tales como favelas, villas
miseria y pueblos jóvenes, entre otros. Estas áreas
marginadas, constituidas en su mayoría por personas
desplazadas del campo, han crecido muy rápidamente y en
forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han
ubicado en zonas en que las condiciones topográficas son
más complicadas, creando un problema social, económico y
sanitario muy complejo.
Razones que explican el deslucido
desempeño del sector
Hay varias razones que explican el desempeño
deslucido del sector de agua potable y saneamiento en los
países de América Latina y el Caribe. Algunas tienen que
ver con las circunstancias particulares de las últimas dos
décadas, particularmente la recesión de los años ochenta,
mientras que otras están relacionadas con las deficiencias
de largo plazo en la organización institucional del sector.
Por ejemplo, desde hace mucho tiempo se ha
reconocido que las instancias públicas responsables del
sector han sido, en general, incapaces de seguir políticas
apropiadas de administración de las empresas, de establecer
tarifas que hicieran posible recuperar costos, de proteger
contribuciones presupuestarias al sector en situaciones de
ajuste macroeconómico, y de evitar la excesiva politización
de funciones de prestación de los servicios y de control de
las entidades prestadoras. Las consecuencias de esas
desacertadas políticas públicas se manifestaron con mayor
fuerza durante los periodos de la inestabilidad
macroeconómica y austeridad presupuestaria.
El financiamiento del sector de agua potable y
saneamiento sigue dependiendo en gran medida de fuentes
ajenas al sector mismo. Cuando existe una fuerte recesión
económica, se produce una reducción considerable de los
ingresos generales de los gobiernos. Esto ocurre a la par con
un desfase entre los valores reales y las tarifas cobradas
por la provisión de los servicios. Estos rezagos tarifarios
disminuyen notoriamente la capacidad de operación y
mantenimiento de las entidades prestadoras. Esto implica que
los requerimientos financieros de las empresas públicas
dejan de ser atendidos, y ante la carencia de recursos,
éstas se endeudan, posponen o suspenden inversiones y
desatienden las actividades de operación y mantenimiento.
Esto, a su vez, induce un proceso de creciente
insatisfacción de la demanda, reducción de la calidad de
los servicios, y deterioro generalizado de la
infraestructura. Simultáneamente, declinan los salarios en
el sector público, lo que de alguna manera provoca la fuga
de personal idóneo, especialmente a nivel gerencial.
Este síndrome de empeoramiento generalizado en
la cantidad y calidad de los servicios de agua potable y
saneamiento lleva a una profunda crisis del sector. A ello se
suma la reaparición del cólera en 1991 en muchos países de
la región. Cabe recordad que en la primera mitad de los
1990, se registraron 1.2 millones de casos y casi 12 mil
muertes. La epidemia causó graves pérdidas en las áreas
del turismo, la agricultura y la pesca, así como en las
actividades de exportación. Estos hechos inducen a los
gobiernos a conceder máxima prioridad al sector de agua
potable y saneamiento, lo que en muchos casos ha hecho
distraer la atención de otros aspectos de gestión del agua.
Reformas recientes en el sector
El descrédito público en que cae el sector de
agua potable y saneamiento llega a tal nivel que se produce
un consenso político y social en cuanto a la necesidad de
cambios profundos y radicales. Como resultado de este
consenso, en el último tiempo, en muchos países de la
región se han producido reformas en la estructura
administrativa para la prestación de los servicios de agua
potable y saneamiento, con especial énfasis en la
descentralización, la separación de las funciones
institucionales, la participación del sector privado, el
autofinanciamiento y la gestión de los sistemas con un
criterio más comercial. A pesar de algunas diferencias, las
reformas efectuadas en los países de la región son
sorprendentemente uniformes.
1.- En primer
lugar, muchos países ya han reformado la estructura
institucional del sector, mientras que otros están en
proceso de hacerlo. Las reformas invariablemente
implican una clara separación institucionales entre las
siguientes tres función:
- (i) definición de
políticas y planificación del sector;
- (ii) regulación y control de las empresas
- (iii) prestación de los servicios y
administración de los sistemas.
La experiencia regional sugiere que, esta
separación entre las funciones es imprescindible en
aquellos casos en que se decida privatizar la prestación
de los servicios, pero también es altamente recomendable
aún cuando se decida mantener la provisión pública de
los mismos.
Las funciones de
formulación de políticas sectoriales y de
planificación estratégica normalmente se dejan a cargo
de los ministerios sectoriales, como los de salud, obras
públicas o vivienda. Las funciones de regulación y
control se institucionalizan a través de comisiones y
organismos regulatorios, para los cuales se tiende a
asegurar capacidad técnica y financiera, y autonomía e
independencia. El objetivo aquí es resguardar dichas
entidades de las presiones políticas de corto plazo y de
otras influencias exógenas. Muchos países de la
región, como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia,
Costa Rica, Nicaragua, Panamá y Perú, ya han
creado entidades de regulación y varios otros están en
este proceso.
Uno de los temas
críticos en los países de la región es la
organización, financiación, poderes y facultades de las
entidades de regulación y su estructura. Los aspectos
que han tenido diferentes enfoques en diferentes países
de la región, y los cuales todavía están en
discusión, incluyen los siguientes:
si los reguladores
deben ser conjuntos (como en Costa Rica, Jamaica
y Panamá) o separados por sector de servicios
públicos (como en Argentina, Chile y Perú);
si las atribuciones
en materia de adopción de decisiones se confieren a
una sola persona (como en Bolivia, Chile y Perú o a
una comisión o junta (como en Argentina, Colombia y
Panamá); y especialmente
la estabilidad e
independencia de los reguladores (un aspecto todavía
muy débil en casi todos los países) y sus poderes
(que en muchos casos son indebidamente limitados).
Muchas de las
entidades reguladoras creadas en los países de la
región todavía no tienen suficiente independencia,
capacidad y recursos como para, por un lado, proteger
efectivamente los intereses de los consumidores y de la
sociedad en general y asegurar la eficiencia en la
prestación de los servicios, y por otro, ofrecer
garantías de independencia y objetividad frente a las
empresas prestadoras y atraer inversiones al sector. En
general, este aspecto sigue siendo uno de los más
débiles en las experiencias regionales.
2.- En segundo
lugar, la tendencia regional es hacia la
descentralización de los servicios de agua potable y
saneamiento. Aunque las formas que este proceso
asume son múltiples, la tendencia común es la
transferencia de la responsabilidad de la prestación de
los servicios o a nivel local (municipal, provincial o
regional) o a una entidad autónoma, con su posterior
administración con un criterio técnico y comercial.
Por un lado, las
experiencias regionales indican que, especialmente en los
países más grandes, las organizaciones nacionales
grandes y centralizadas no son una solución óptima. La
experiencia de los años 1960 y 1970 en Argentina,
Colombia, México y otros países de la región indica
que los organismos de agua potable y saneamiento
centralizados a nivel nacional extendieron la capacidad
de gestión a tal punto que era muy frecuente observar
graves ineficiencias en los servicios, por lo que este
enfoque ha sido abandonado.
Por otro lado, los
procesos de descentralización, especialmente a niveles
territoriales más bajos que provincias, regiones o
estados, no siempre han cumplido su cometido en la forma
esperada. Esto se explica por varias razones, algunas de
las cuales tienen que ver con el hecho de que las
instituciones locales carecen de capacidad suficiente
para administrar o regular los servicios transferidos,
mientras que otras se relacionan con la excesiva
fragmentación de la industria y la incapacidad de tomar
ventaja de las economías de escala, y con la
politización de la toma de decisiones a nivel local, o
bien con el apresuramiento y falta de preparación
adecuada con que se produjeron los procesos de
descentralización en algunos países.
En cuanto al
fortalecimiento y la consolidación de los organismos
operadores, a pesar de los esporádicos avances logrados
—tal vez el mejor ejemplo sean las empresas
regionales en Chile que son rentables y eficientes—,
la mayoría de ellos en casi todos los países sigue
mostrando graves ineficiencias en la operación y
precaria situación financiera. Finalmente, persisten
serios problemas institucionales y políticos que se
reflejan en la falta de independencia administrativa de
muchos organismos operadores y el predominio de criterios
políticos tanto en su administración como en la
fijación de tarifas.
3.- En tercer
lugar, los procesos de reforma van acompañados de la
exigencia, nacida de la crisis de los años ochenta, de
que los sistemas de servicios de agua potable y
saneamiento deben autofinanciarse. En forma
progresiva se reconoce que para lograr los altos niveles
de cobertura y calidad de los servicios deseados por la
población es preciso contar con sistemas financieramente
viables. Esto significa que las tarifas tienen que
cubrir, como mínimo, los costos de operación y
mantenimiento y también, en la mayoría de los casos,
las inversiones para expandir los sistemas.
Aunque en la región
se observan ciertos avances, como en los casos de
Argentina y Chile, en muchos otros países las tarifas
siguen siendo bajas y no cubren ni siquiera los costos
operacionales. En general, el sector continúa
dependiendo del presupuesto estatal para financiar las
inversiones de capital y, en menor medida, aunque aún
apreciable, los costos de operación y mantenimiento.
Paralelamente, con la
tendencia a la autofinanciación de servicios públicos,
se observa un interés creciente en sistemas sofisticados
de subsidios para grupos sociales de bajos ingresos. En
su diseño se privilegia el enfoque de focalización,
como en Chile. Aunque este enfoque gana cada vez más
adeptos en la región, en algunos casos esta alternativa
se recomienda sin análisis de sus requerimientos
operativos lo que ha generado dificultades en algunos
países. Para implementar un sistema de subsidios
focales, hay que tener un sistema impositivo global capaz
de generar recursos, capacidad de evaluación de quién
los requiere, así como un sistema administrativo eficaz
que garantice que lleguen a su destino. Estos requisitos
básicos la gran mayoría de los países de la región
todavía no los tiene. Otros países, como Colombia,
perfeccionan sistemas de subsidios cruzados y tratan de
hacerlos más equitativos y transparentes, aunque
también encuentran muchas dificultades en el camino.
4.- En cuatro
lugar, en casi todos los países de la región se han
adoptado políticas tendientes a aumentar la
participación del sector privado en la prestación de
los servicios de agua potable y saneamiento.
Aunque en la primera mitad de los años noventa, existió
mucho entusiasmo por privatizar las empresas del sector y
muchos gobiernos adoptaron planes ambiciosos al respecto,
hasta ahora solamente en unos pocos países
(principalmente Argentina, en forma de concesiones a
largo plazo, y Chile, a través de venta de acciones) ya
se ha implementado una política destinada a traspasar al
sector privado la mayoría de las empresas que prestan
los servicios en principales ciudades. En varios otros
países, como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México
y Uruguay, hay casos aislados de participación del
sector privado en algunas ciudades. Se estima que, en la
actualidad a nivel regional, las entidades del sector
privado proveen los servicios de agua potable y
saneamiento a un 15% de la población urbana. En otros
países, la participación del sector privado es sólo
incipiente, limitándose a la contratación de servicios
(en muchos países); a actividades específicas, en
muchos casos bajo el esquema de contratos de
construcción, operación y transferencia (BOT),
especialmente el tratamiento de aguas servidas (como en
México) o la desalinización de agua de mar (en varias
islas del Caribe); y la provisión de servicios de alta
calidad en zonas turísticas (como en Cuba y Uruguay).
Es importante tener
presente que el proceso privatizador en los países de la
región ha sido en gran medida fundado en las filosofías
políticas, la crisis financiera del sector público,
pero principalmente en el descrédito público en que han
caído las empresas del sector, así como otros factores
que no reflejan debidamente el balance entre lo público
y lo privado. Por consiguiente, no es sorprendente que
los resultados de la participación privada obtenidos
hasta ahora, aunque en muchos casos positivos, han sido,
en general, contradictorios.
Por una parte, en
algunos casos, la participación privada ha permitido
revertir el agudo grado de deterioro y mejorar los
niveles de cobertura y la calidad de los servicios de
agua potable y saneamiento (como en Buenos Aires,
Argentina, donde hasta la crisis actual el concesionario
estaba invirtiendo unos 200 millones de dólares al año)
o construir plantas de tratamiento de aguas servidas
(como en Santiago, Chile, donde la empresa privatizada
está invirtiendo casi 600 millones de dólares en obras
de tratamiento de aguas servidas). Es importante
señalar, sin embargo, que en muchos otros casos, gran
parte de las mejoras se alcanzaron por medio de
prácticas administrativas simples que no demandaron
grandes inversiones.
Por otra parte, en
muchos casos, los procesos de participación privada han
sido llevados a cabo con una gran rapidez en un contexto
caracterizado por falta de conocimiento del estado del
arte en regulación, el bajo nivel de tarifas y ausencia
de sistemas de subsidios, la inestabilidad política y
macroeconómica, influencias ideológicas y casos de
captura, no sólo de reguladores, sino de procesos
regulatorios. Estas dificultades explican por qué ahora
surgen inquietudes por temas como los marcos regulatorios
demasiado permisivos y débiles, la insatisfacción con
los mecanismos de protección y participación de los
consumidores, y las limitaciones de los enfoques
economicistas teóricos, que no parecen haber tenido un
soporte práctico.
Una de las lecciones importantes que han dejado
las reformas en los países de la región es que la
definición del marco regulatorio, así como el diseño e
implantación institucional de las entidades de regulación,
debe necesariamente preceder el proceso mismo de
privatización. Si esto no se hace, las reformas pueden ser
inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de
ingresos injustificadas, algunas veces de elevada cuantía, y
no asegurar ni la eficiencia en la prestación de los
servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.
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