III CONGRESO IBÉRICO SOBRE
GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL AGUA.
"La directiva marco del agua: Realidades y futuros"
EL ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO EN LAS
CIUDADES DE IBEROAMÉRICA: SOLUCIONES Y EXPECTATIVAS
Andrei S.
Jouravlev
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe. CEPAL. (ONU).
CHILE
A pesar de las profundas reformas implementadas
en el sector de agua potable y saneamiento, casi todos los
países de América Latina y el Caribe siguen enfrentando
graves problemas, los cuales se relacionan principalmente con
insuficiente cobertura de los servicios, especialmente para
grupos de bajos ingresos y tratamiento de aguas servidas, y
deterioro de la calidad de los servicios.
Es
importante reconocer que dichos problemas no provienen sólo
del sector de agua potable y saneamiento ni tienen soluciones
sólo a partir de éste, por lo que se debe tener sumo
cuidado con recomendar soluciones universales y comunes para
todos los casos. Sin embargo, el análisis efectuado en esta
reunión indica que, como cuestión prioritaria urgente, debe
prestarse atención a las siguientes tareas:
1.- Mejoramiento de la
gestión del agua y de las cuencas
2.- Perfeccionamiento de la estructura
industrial del sector
3.- Creación de efectivos sistemas de
subsidios
4.- Fortalecimiento de organismos de
regulación
1.- MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN DEL
AGUA Y DE LAS CUENCAS
De acuerdo con estimaciones más recientes, en
el año 2000, en las áreas urbanas de los países de la
región había unos 26 millones de personas sin acceso a
servicios de agua potable y unos 37 millones sin servicios de
saneamiento. Este tremendo rezago en la provisión de los
servicios, intensificado por la reaparición a principios de
los años noventa del cólera en la región, induce, tanto a
los gobiernos como a público en general, a conceder máxima
prioridad al sector de agua potable y saneamiento. Como
resultado, es muy común que el énfasis en materia de agua
se haga exclusivamente con relación al sector de agua
potable y saneamiento, desvinculando dicho uso de las
necesidades más generales de gestión integrada del agua.
Lo que a menudo se olvida, es que un
prerrequisito indispensable para poder avanzar en la
expansión de la cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento, es que dicho objetivo se vincule con la
necesidad de mejorar la gestión integrada del agua y de las
cuencas donde se va a captar el agua para las ciudades. En
este contexto, es preocupante que, en la mayoría de los
países de América latina y el Caribe, los sistemas de
gestión del agua todavía no han mejorado lo suficiente como
para lograr su gestión integrada y, lo que es más grave, en
algunos de ellos tales sistemas se han deteriorado con
respecto a su antigua capacidad. Aunque los desafíos son
múltiples, las dos prioridades principales son las
siguientes:
1.1.-
Creación de eficientes sistemas de administración del
agua. Siendo el agua un recurso natural con
importantes funciones económicas, sociales, ecológicas
y culturales, fundamental para la vida y el ecosistema,
necesario para prácticamente todas las actividades
económicas y susceptible de uso múltiple, es un
problema grave que la misma sea administrada por
organismos sectoriales. Es por ello que se reconoce cada
vez más que las responsabilidades de formular políticas
hídricas, de coordinar el uso múltiple del agua, de
regular su asignación y de controlar su contaminación,
así como otras funciones relacionadas con la regulación
de su aprovechamiento, deben consolidarse en un ente
regulador no usuario, independiente y separado de los
ámbitos de usuarios tradicionales, que considere el
recurso hídrico integralmente y en su totalidad. Dicha
entidad debe estar al más alto nivel político y tener
la independencia efectiva, facultades amplías en materia
operativa y un rol relevante en la decisión de
conflictos vinculados al agua.
1.2.-
Definición adecuada de derechos de agua. La
promoción de inversiones en el sector de agua potable y
saneamiento y la participación privada en la prestación
de servicios son altamente contingentes a la
disponibilidad de aguas y a la legalización adecuada de
los derechos de su aprovechamiento, lo que es aún una
tarea pendiente en muchos países de la región. Lo que
se requiere es encontrar un balance adecuado entre las
normas estructurales de la legislación de aguas, que
determinan la estabilidad y la flexibilidad de los
derechos que se entregan a los agentes económicos sobre
las aguas, y tienen por objetivo asegurar la inversión
en el desarrollo del potencial económico del recurso, y
las normas regulatorias, que tienen por objetivo asegurar
el uso eficiente y ordenado del agua y posibilitar su
adecuado control en función de objetivos económicos,
ambientales y sociales de la sociedad. Un tema
relacionado es la de introducción de mercados de aguas,
los cuales, en condiciones de regulación adecuada,
pueden ser elementos útiles para transferir aguas desde
usos agrícolas a usos urbanos.
2.- PERFECCIONAMIENTO DE LA
ESTRUCTURA INDUSTRIAL DEL SECTOR
Un prerequisito indispensable para la
prestación eficiente de los servicios de agua potable y
saneamiento es contar con una estructura industrial
razonablemente eficiente. Esta tarea sigue siendo pendiente
en muchos países de América Latina y el Caribe.
En cuanto a la estructura industrial del sector,
la tendencia general en la región ha sido hacía la
descentralización, en muchos caso, a nivel jurisdiccional
más bajo posible. Aunque algunos países han logrado crear
una estructura industrial razonablemente eficiente, en muchos
otros casos, en el proceso de descentralización se ha
perdido de vista los aspectos técnicos y económicos de la
prestación eficiente de los servicios.
Los procesos de descentralización,
especialmente a niveles territoriales más bajos que
provincias, regiones o estados, no siempre han cumplido su
cometido en la forma esperada. Esto se explica por varias
razones, algunas de las cuales tienen que ver con el hecho de
que las instituciones locales carecen de capacidad suficiente
para administrar o regular los servicios transferidos,
mientras que otras se relacionan con la excesiva
fragmentación de la industria y la incapacidad de tomar
ventaja de las economías de escala, y con la politización
de la toma de decisiones a nivel local, o bien con el
apresuramiento y falta de preparación adecuada con que se
produjeron los procesos de descentralización en algunos
países.
Los siguientes tres problemas son especialmente
comunes:
2.1.-
Pérdida de economías de escala. Es un hecho
ampliamente reconocido que los servicios de agua potable
y alcantarillado se caracterizan por economías de escala
importantes. En América Latina, hay pruebas sólidas de
que los servicios de agua potable y alcantarillado para
las comunidades cuya población alcanza por lo menos 200
mil habitantes pueden prestarse en forma más eficiente,
si su operación está a cargo de empresas regionales. La
información disponible también sugiere que los costos
operativos por conexión disminuyen en forma continua a
medida que el número de conexiones aumenta a
aproximadamente un millón. La experiencia del Reino
Unido confirma en general estas estimaciones. Así, se
estima que cuando la zona de servicios tiene menos de 500
mil clientes, la eficiencia de la operación es
subóptima, y que la escala óptima de funcionamiento
estaría entre 500 mil y un millón de habitantes.
2.2.-
Incongruencia entre la estructura industrial del sector y
el nivel jurisdiccional encargado de su supervisión y
regulación. En varios países de la región, la
estructura industrial está fragmentada a tal grado que
hace prácticamente imposible una supervisión o
regulación eficiente. Un ejemplo es Colombia donde las
capacidades de la entidad de regulación y otros
organismos a nivel central se ven claramente superados
con la existencia de más de mil empresas de agua potable
y saneamiento. En otros casos, el problema se debe a lo
que podríamos llamar una excesiva centralización a
nivel local. Es un hecho bien conocido en la teoría de
la regulación que, si en el mercado actúa un solo
prestador, el regulador dependerá en mayor medida de
aquel para obtener información, su posición negociadora
será más débil, el prestador estará en mejores
condiciones para controlar y manejar la información que
suministra al regulador y el riesgo de captura del ente
regulador será mayor. Un ejemplo de este problema son
las concesiones de servicios agua potable y
alcantarillado de la ciudad de Buenos Aires y de muchas
provincias de Argentina, donde la regulación se realiza
empresa por empresa pues la función reguladora es de
competencia de cada provincia.
2.3.-
Limitada capacidad de administración y regulación a
nivel local. Un limitación crucial de reformas
descentralizadoras es la precariedad de los recursos
gerenciales, financieros y otros, a nivel local y su
fuerte dependencia de niveles superiores del gobierno.
Este hecho se debe a los siguientes factores: (i) es
común que las instituciones locales sean más débiles y
carezcan de los recursos para abordar eficazmente la
prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento; (ii) las instituciones locales
igualmente son más vulnerables a la intromisión de las
políticas partidistas; y (iii) las entidades
subnacionales no internalizan todos los costos de largo
plazo de sus ineficiencias y oportunismo en materia de
prestación de los servicios, es decir,
"exportan" los efectos y consecuencias de sus
malas decisiones a otras jurisdicciones.
3.- CREACIÓN DE EFECTIVOS SISTEMAS
DE SUBSIDIOS
La distribución de los ingresos en América
Latina y el Caribe es la más desigual en el mundo. El 37% de
la publicación urbana es pobre o indigente. Por otro lado,
en todos los países se observa una clara tendencia al
autofinanciamiento del sector de agua potable y saneamiento
con el objetivo de hacerlo menos dependiente de recursos
gubernamentales. En esas condiciones, el tema de ampliación
de cobertura y de acceso a los servicios se convierte en uno
de subsidios para grupos de bajos ingresos. Sin embargo, la
creación de sistemas de subsidios es una tarea pendiente en
la abrumadora mayoría de los países de la región.
La respuesta tradicional a los problemas que
plantea financiar la prestación de los servicios para grupos
de bajos ingresos fueron los subsidios cruzados entre los
usuarios que tienen más capacidad económica y los de menor
capacidad dentro de la misma zona de servicio. En reemplazo
de este enfoque programático, pero teóricamente
ineficiente, en la actualidad, se privilegia el enfoque de
subsidios directos o focales a la demanda mediante
contribuciones del Estado al pago de las tarifas de los
sectores más deficitarios.
Uno de los mejores sistemas en materia de
subsidios, en el sentido de que no opera como un desincentivo
para la eficiencia de las empresas, es él de Chile. En este
modelo, el Estado central establece un subsidio directo al
pago de los consumos de agua potable y alcantarillado. El
sistema es administrado por los municipios, los cuales se
encargan de la postulación, aceptación e inscripción de
los candidatos. Informan a las empresas de servicios acerca
de los usuarios favorecidos, de modo que las facturas
reflejen por separado los montos que deben ser pagados por
los usuarios y el monto que debe aportar el municipio a las
empresas de servicios. Mientras que el sistema chileno opera
razonablemente bien, su instalación no ha sido fácil y los
intentos de imitarlo, sin análisis de sus requerimientos
operativos, han enfrentado serias dificultades. Las
condiciones mínimas para implementar un sistema similar son
los siguientes: (i) sistema fiscal capaz de generar los
recursos necesarios para financien los subsidios; y
(ii) sistema administrativo capaz tanto de evaluar
quién los requiere como de garantizar que los recursos
efectivamente lleguen a su destino. Estos requisitos básicos
la gran mayoría de los países de la región todavía no los
tiene.
Otro caso interesante es él de Colombia, donde
se estableció un sistema transparente de subsidios para
usuarios residenciales de menores ingresos. Estos subsidios
se financian mediante contribuciones predeterminadas de los
usuarios comerciales, industriales y residenciales de mayores
ingresos y con transferencias gubernamentales en caso de
desequilibrios. Si bien en teoría el sistema parece
razonable, en la práctica su funcionamiento ha sido plagado
de dificultades y no se ha logrado cubrir las necesidades de
recursos.
4.- FORTALECIMIENTO DE ORGANISMOS DE
REGULACIÓN
Muchos países de América Latina y el Caribe,
como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica,
Nicaragua, Panamá y Perú, ya han creado entidades de
regulación y varios otros están en este proceso. Sin
embargo, muchos de los organismos creados todavía no tienen
suficiente estabilidad, independencia, capacidad y recursos,
y se encuentran además con poderes indebidamente limitados,
como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses
de los consumidores y de la sociedad en general y asegurar la
eficiencia en la prestación de los servicios, y por otro,
ofrecer garantías de independencia y objetividad frente a
las empresas prestadoras y atraer inversiones al sector. En
general, este aspecto sigue siendo uno de los más débiles
en las experiencias regionales, por lo que debe ser mejorado
en todos sus frentes.
En base a las experiencias de los países, tanto
dentro como fuera de la región, que tienen una reconocida
trayectoria en la regulación de los servicios públicos, y
conforme con las investigaciones teóricas e empíricas al
respecto, hay bastante consenso de que en el diseño
institucional de una entidad de regulación deberían
respetarse una serie de condiciones:
Otorgar
al regulador un mandato bien definido, libre de control
por parte de los políticos, y establecer objetivos
claros con respecto a los cuales deberá rendir cuentas.
Por lo general, estos requisitos hacen conveniente que el
regulador no sea parte integrante del poder ejecutivo.
Asegurar
que los directores de los organismos regulatorios sean
nombrados sobre la base de criterios profesionales más
que políticos. Es importante evitar que los
nombramientos tengan un carácter político–partidista.
Un enfoque habitual es que en el proceso participen los
poderes ejecutivo y legislativo.
Nombrar
al regulador por un plazo fijo, asegurar su estabilidad y
evitar su remoción arbitraria. En el caso de una junta o
comisión, escalonar el mandato de los miembros, de modo
que sean remplazados uno a uno y no todos a la vez.
Asegurar
al ente regulador una fuente autónoma y confiable de
financiación, por ejemplo, un porcentaje fijo sobre
ingresos del sector que regula. Asimismo, se lo debería
eximir de aplicar las normas de contratación y
salariales aplicables a la administración pública a fin
de atraer y retener a personas capacitadas.
Es importante señalar que las leyes, por sí
mismas, no bastan para crear buenas entidades de regulación.
Aunque varios países de la región han adoptado leyes
modernas que incorporan muchas de las recomendaciones
mencionadas arriba, dichos principios no siempre funcionan en
la práctica. Por ejemplo, se dan casos cuando el ejecutivo
"negocia" reajustes tarifarios directamente con la
empresa, sin participación de la entidad de regulación;
cuando los reguladores tienen estabilidad jurídica pero se
retiran "voluntariamente"; cuando las entidades de
regulación tienen, según la legislación vigente,
asegurados amplios recursos financieros, pero no pueden
gastarlos por las limitaciones impuestas por el ejecutivo;
cuando los único que pueden hacer las entidades de
regulación es "recomendar" pero no decidir; etc.
Otros aspectos que deben ser fortalecidos son la
participación de los consumidores, el acceso a la
información y la coordinación con otras entidades
gubernamentales:
Aunque
la participación de los consumidores en el proceso
regulatorio es fundamental para lograr una regulación
eficaz de los servicios públicos, en la abrumadora
mayoría de los países de la región, no se le da
ninguna funcionalidad (en términos de organización,
poderes, financiación, acceso a la información,
participación en el proceso regulatorio, etc.).
La
información es un requisito indispensable para una
regulación eficaz. A este respecto, la situación
general en la región es muy deficiente: débiles
sistemas de acceso a la información, capacidades legales
reducidas para monitorear y requerir la información,
falta de buenos mecanismos de contabilidad regulatoria y
de sistemas uniformes de cuentas, etc.
El
hecho de que, por lo general, la competencia con respecto
a la regulación económica, salud (normas de calidad
para el agua potable), recursos hídricos (su
asignación) y medio ambiente (control de contaminación
del agua), se confía en distintos organismos, subraya la
necesidad de asegurar una cooperación estrecha y una
comunicación efectiva entre ellos, lo que pocas veces se
da en la práctica.
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