II SEMINARIO-TALLER. PROTECCIÓN DE
ACUÍFEROS FRENTE A LA CONTAMINACIÓN: CARACTERIZACIÓN Y
EVALUACIÓN.
Ciudad de La Habana, Cuba. Abril 2002
ESTRATEGIAS PARA
DEFINIR POLÍTICAS DE GESTIÓN DE CALIDAD DE LOS ACUÍFEROS: La
directiva Europea 2000/60/CE
Por: Fernando López-Vera
Coordinador de la Red XVII-A.
CYTED.
Universidad Autónoma de Madrid. (España)
e-mail: fernando.lopez-vera@uam.es
INTRODUCCIÓN
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Española, estrategia es, “en un proceso regulable, el conjunto de las reglas que De acuerdo
con el Diccionario de la Lengua Española, estrategia es,
“en un proceso aseguran una decisión óptima en cada
momento”; en la practica la toma de decisión suele
estar retro alimentada con interacciones complejas lo que
provoca que se vayan adoptando decisiones sucesivas,
vinculando y limitando las anteriores a las subsiguientes. De
esta forma las decisiones primeramente adoptadas son más
estratégicas que las adoptadas con posterioridad. Por tanto,
las alternativas consideradas en fases iniciales son más
estratégicas que las contempladas con posterioridad. En los
tres niveles de actuación: toma de decisión,
análisis de alternativas y evaluación, los niveles
estratégicos suelen tener un mayor grado de abstracción que
los niveles posteriores que suelen tener un nivel mayor de
concreción.
Suele
considerarse que el nivel más abstracto corresponde a la
“política”, considerada como la idea y guía de
una acción. Los niveles progresivamente más bajos de
actuación: planes, programas, proyectos, van presentando
también una mayor concreción. Un “plan” es
el conjunto de objetivos coordinados y ordenados
temporalmente para aplicar la política y un “
programa” la articulación de una serie de
“proyectos” de actividades discretas, con una
localización especifica por lo general y con un presupuesto
económico.
En la
practica la distinción entre políticas, planes y
programas no es clara, pues es frecuente que una política se
formule a través de un plan o programa, sin que exista una
formulación expresa de la misma. A ello debemos añadir la
complejidad del ciclo político y de la toma de decisión
así como la diversidad de contextos institucionales en que
se gestan.
Haremos
en primer lugar unas consideraciones sobre estos aspectos,
para luego pasar a ejemplificar la gestión de la calidad de
las aguas subterráneas en la Unión Europea a través de la
Directiva 2000/60/CE.
LA
COMPLEJIDAD DEL PROCESO DE DECISION Y LOS CONTEXTOS
INSTITUCIONALES
La toma de decisión sobre la
necesidad de proteger una acuífero o actuar sobre él,
depende de cómo sea percibido el problema mediaticamente,
por la opinión pública, por los intereses económicos
puestos en juego y por la influencia de los grupos de
presión.
Normalmente esta influido por el
papel ideológico y orientador de las políticas, frente al
más pragmático de los planes y programas, pero el proceso
de decisión política suele presentarse por simplicidad de
forma lineal, como ilustra la figura 1.
Figura 1 - El ciclo político según Oñate et al. (2002)
La
inclusión en las agendas políticas depende de la
construcción social de la realidad en la que la percepción
cuenta más que la misma realidad. Desde este punto de
partida, las decisiones suelen adoptarse en contextos de
urgencia, bajo la presión de diversos intereses, presiones
políticas y económica e imperativos burocráticos.
En la
fase de formulación, adquiere mas peso la intervención
técnica, entra el análisis de coste-beneficio,
complementados con técnicas multicriterio, utilización de
indicadores, análisis de riesgos y comparación de
escenarios. En la ejecución, interviene una dimensión
operativa, que incluye la definición de objetivos, el
diagnostico, la elección de opciones, la delimitación más
precisa de los ambitos de aplicación , la asignación
presupuestaria, y un largo etc.
La
última fase que racionalmente debería cerrar el ciclo
político de la toma de decisión, la evaluación, es
desafortunadamente la que suele recibir menos atención, pues
los políticos suelen ser remisos a que se evalúen sus
actuaciones, que puedan poner en peligro su reelección
o mantenimiento del estatus, lo que muestra la escasa
racionalidad en la que se desenvuelve el ciclo político.
Pues la evaluación debería realimentar el ciclo.
La toma
de decisiones se inscribe a su vez en un marco temporal, que
suele corresponder a la legislatura o mandato político, y se
da en un marco institucional variado así como muy diversos
niveles administrativos.
Figura 2 - Relación entre
figuras de planificación cuando se consideran
diferentes niveles administrativos, según Oñate, et al.
(2002)
Hay que
considerar la existencia de diversos niveles de
administración desde la supranacional a la local, en los
cuales se repite el ciclo de planificación de forma
encadenada como muestra la figura 2. La revisión de
una política al máximo nivel, a través de la producción
de, por ejemplo, una directiva, un reglamento, un libro
blanco o un programa marco, desencadena no solo la
actualización de otras políticas al mismo nivel , sino
también la revisión de políticas, planes y programas
relacionados con los niveles inferiores, tanto de
planificación como administrativos.
Los
diagramas anteriores permiten explicar el proceso global de
una política y la sucesión de decisiones, que van
tomándose hasta su ejecución completa y operativa. Sin
embargo, dos factores alejan en cierta medida la realidad de
la planificación del marco teórico descrito. En primer
lugar, el proceso secuencial de la planificación no siempre
se sigue de forma estricta, ni se desarrolla con la
coherencia que los conceptos teóricos parecen imponer. En
segúndo lugar, y como ya se ha comentado, existen
dificultades objetivas para distinguir entre lo que es una
política, un plan y un programa, pues esta relación no
siempre es lineal como se ha apuntado con anterioridad. Con
lo cual no siempre se sabe en que fase o en qué nivel se
encuentra cada figura de planificación.
Dentro
de este esquema teórico vamos a resumir cuales son las
políticas y los instrumentos de gestión y planificación
previstos en la Unión Europea para proteger la calidad de
las aguas subterráneas.
ESTRATEGIA DE
GESTIÓN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN LA UNIÓN
EUROPEA
La
decisión estratégica de gestionar las aguas subterráneas
ha adquirido en la Unión Europea una complejidad
extraordinaria teniendo en cuenta que se ha tomado al máximo
nivel y que se trata de un conglomerado de estados con
tradiciones y leyes propias. El problema estaba presente en
los foros cívicos, técnicos y mediaticos desde hace cuatro
décadas hasta cristalizar en la directiva 2000/60/CE.
La
protección de las aguas subterráneas constituye un objetivo
básico de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo,
por la que se establece un marco comunitario de actuación en
el ámbito de la política de aguas. Era de esperar, teniendo
en cuenta que en el proceso de su gestación tienen un papel
muy destacado las conclusiones del Seminario Ministerial
sobre aguas subterráneas celebrado en La Haya en 1991,
desarrolladas después por sendas Resoluciones del Consejo de
1992 y de 1995 exigiendo un programa de actuación sobre
aguas subterráneas con medidas para evitar su deterioro a
largo plazo, tanto en los aspectos cuantitativos como
cualitativos.
Por
ello, aunque la Directiva declare como finalidad primordial
mantener y mejorar el medio acuático de la Comunidad, y este
objetivo se refiera fundamentalmente a aguas de superficie,
tiene en cuenta también que el estado de una masa de agua
subterránea repercute en los ecosistemas acuáticos y
terrestres a ella asociados y, desde esa perspectiva, se
exige un buen estado cualitativo y cuantitativo de las aguas
subterráneas.
Por otra
parte es objetivo de la Directiva lograr la sostenibilidad de
los usos de agua en la Comunidad, por lo que también desde
este enfoque contempla una protección cuantitativa y
cualitativa de las masas de agua subterránea utilizadas - o
potencialmente utilizables- para el suministro de agua
destinada al consumo humano...
Dentro
de esta decisión estrategia, la Directiva desarrolla unos
programas y una normativa y previo a ello establece unas
definiciones de los concepto que maneja, todo lo cual
resumimos de forma sucinta.
DEFINICIONES
Aguas
subterráneas: todas las aguas que se encuentran bajo la
superficie del suelo en la zona de saturación y en contacto
directo con el suelo o el subsuelo.
Aguas
continentales: todas las aguas quietas o corrientes en la
superficie del suelo y todas las aguas subterráneas situadas
hacia tierra desde la línea que sirve de base para medir la
anchura de las aguas territoriales.
Acuífero:
una o más capas subterráneas de roca o de otros estratos
geológicos que tienen la suficiente porosidad y
permeabilidad para permitir ya sea un flujo significativo de
aguas subterráneas o la extracción de cantidades
significativas de aguas subterráneas.
Masa
de agua subterránea: un volumen claramente diferenciado
de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos.
Demarcación
hidrográfica: la zona marina y terrestre compuesta por
una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas
subterráneas y costeras asociadas, designada como principal
unidad a efectos de la gestión de las cuencas
hidrográficas.
Estado
de las aguas subterráneas: la expresión general del
estado de una masa de agua subterránea, determinado por el
peor valor de su estado cuantitativo y de su estado químico.
Buen
estado de las aguas subterráneas: estado alcanzado por
una masa de agua subterránea cuando tanto su estado
cuantitativo como su estado químico son, al menos, buenos
-buen estado Químico de las aguas subterráneas: estado
químico alcanzado por una masa de agua subterránea que
cumple todas las condiciones establecidas en el cuadro 2.3.2
del anexo V (referentes a la concentración de contaminantes,
a su incidencia en la calidad ecológica o química de las
masas de agua superficial asociadas, ya posibles intrusiones
-salinas o de otro tipo- en la masa de agua subterránea).
Estado
cuantitativo de una masa de aguas subterránea: la
expresión del grado en que afectan a una masa de agua
subterránea las extracciones directas e indirectas.
Buen
estado cuantitativo: el estado definido en el cuadro
2.1.2 del anexo V (referido al nivel piezométrico de la masa
de agua subterránea ya sus posibles alteraciones).
Recursos
disponibles de aguas subterráneas: valor medio
interanual de la tasa de recarga total de la masa de agua
subterránea menos el flujo interanual medio requerido para
conseguir los objetivos de calidad ecológica en el agua
superficial asociada, evitar disminuciones en el estado
ecológico de tales aguas y daños a los ecosistemas
terrestres asociados.
PROGRAMAS DE
ACTUACIÓN EN AGUAS SUBTERRÁNEAS
1.-
Análisis de las características de cada demarcación
hidrográfica a realizar dentro del plazo de 4 años, que en
relación con las aguas subterráneas debe incluir:
a)- Una
caracterización inicial de todas las masas de agua
subterránea, para la que se podrán agrupar distintas
masas de agua y utilizar los datos existentes. Incluye
ubicación y límites de cada masa de agua, presiones
(fuentes de contaminación difusa y puntual,
extracciones, recarga artificial), características de
estratos suprayacentes en la zona de alimentación de la
masa, identificación de masas de las que dependan
directamente ecosistemas de aguas superficiales o
terrestres.
b)- Una
caracterización adicional de las masas o grupos de masas
de agua subterránea que presenten un riesgo, para
determinar la importancia del mismo y las medidas que
deban adoptarse. Incluye información sobre la incidencia
de la actividad humana y características geológicas e
hidrogeológicas del acuífero (permeabilidad, porosidad,
confinamiento), de los depósitos superficiales en la
zona de alimentación (espesor, porosidad, permeabilidad,
propiedades absorbentes), estratificación del agua
dentro del acuífero, inventario de masas de agua
superficial y ecosistemas terrestres con los que está
conectada la masa de agua subterránea (con direcciones y
tasas de intercambio de flujos), tasa media anual de
recarga a largo plazo, composición química de las aguas
subterráneas
(especificando aportaciones de la actividad humana).
2.- Estudio de las
repercusiones de la actividad humana en el estado de las
aguas subterráneas a realizar dentro del plazo de 4 años,
que para las masas que se considere pueden no ajustarse a los
objetivos medioambientales del artículo 4 debe recoger:
a)- Puntos de
extracción de más de 10 m3/día o que se destinen a
consumo humano de más de 50 personas ( con su
ubicación, tasa media de extracción, composición
química del agua extraída). Puntos donde se realiza una
recarga artificial directa (con ubicación, tasa de
recarga, composición química del agua introducida).
Usos del suelo en la zona de alimentación de la masa de
agua (con expresión de entradas contaminantes y
alteraciones antropogénicas de la recarga natural).
b)- Incidencia
del nivel de las aguas subterráneas en aguas
superficiales y ecosistemas asociados, en la regulación
hidrológica, protección contra inundaciones, drenaje de
tierras o en el desarrollo humano; todo ello en aquellas
masas de agua subterránea para las que se deberán
especificar objetivos inferiores a los del artículo 4
por razón de las repercusiones del cambio en dicho
nivel.
c)- Incidencia de la
contaminación en la calidad de las aguas subterráneas,
para aquellas masas de agua en que deben especificarse
objetivos menos rigurosos que los generales del artículo
4 porque estén tan contaminadas, como consecuencia de la
actividad humana, que sea inviable o tenga un coste
desproporcionado lograr el buen estado químico.
3.- Registro de las
zonas declaradas de protección esencial por razón de
protección de sus aguas subterráneas o conservación de los
hábitats que dependen de ellas, a establecer en cada
demarcación hidrográfica en el plazo de 4 años.
Entre la tipología de dichas zonas
figuran las delimitadas para la captación o protección de
agua destinada al consumo humano, o las declaradas
vulnerables en virtud de la Directiva 91/676/CEE. Un resumen
del registro se incluirá en el plan hidrológico de la
cuenca, junto con mapas de ubicación de cada zona protegida
y la legislación, comunitaria, nacional o local, con arreglo
a la que se declararon.
4.- Especificación de
masas de agua subterránea en que se capte agua para consumo
humano (artículo 7). Aunque no se expresa, es de suponer un
plazo de 4 años. Los Estados miembros tienen la obligación
de especificar, dentro de cada demarcación hidrográfica,
las masas de agua superficial o subterránea que proporcionen
más de 10 m3/día de promedio o abastezcan a más de 50
personas, así como todas las masas de agua que se
destinarán a tal uso en el futuro.
Con objeto de proteger dichas masas,
evitando el deterioro de su calidad, los Estados miembros
podrán establecer perímetros de protección.
5.- Programas de
seguimiento del estado de las aguas, que en el caso de las
subterráneas deben vigilar el estado cuantitativo y el
químico (artículo 8 y anexo V.2) en el plazo de 6 años a
partir de la entrada en vigor de la Directiva. En el anexo
V.2 se detallan las condiciones de las redes de seguimiento
del estado cuantitativo y el estado químico.
Los Estados miembros facilitarán en
el plan hidrológico de cuenca un mapa que muestre la red de
seguimiento de las aguas subterráneas así como los
resultados del seguimiento, indicando respecto de cada masa o
grupo de masas sus estados cuantitativo y químico,
codificados por colores.
6.- Programas de
medidas (artículo 11) a establecer en cada demarcación
hidrográfica para alcanzar los objetivos medioambientales
del artículo 4, en el plazo de 9 años tras la entrada en
vigor de la Directiva; todas las medidas serán operativas a
más tardar 12 años después de dicha fecha. Los programas
de medidas se revisarán y actualizarán en un plazo máximo
de 15 años a partir de la entrada en vigor de la Directiva,
y posteriormente cada 6 años.
Entre las medidas deben figurar
algunas específicamente referidas a aguas subterráneas,
como la imposición de una autorización previa para efectuar
recargas artificiales, o la prohibición genérica de
vertidos directos en las aguas subterráneas de contaminantes
( con excepciones en relación con la reinyección en el
mismo acuífero de agua de instalaciones geotérmicas, o de
explotación de hidrocarburos, minas, canteras obras civiles,
etc., siempre que no pongan en peligro los objetivos
establecidos para la masa de agua subterránea).
7.- Planes
hidrológicos de cuenca (artículo 13 y anexo VII), a
publicar en un plazo de 9 años tras la aprobación de la
Directiva ya revisar antes de los 15 años después de dicha
fecha.
Deben contener una serie de elementos
relativos alas aguas subterráneas: mapas de localización y
límites de las masas de agua subterránea, resumen de
presiones e incidencias significativas de las actividades
humanas (fuentes de contaminación puntuales y difusas,
extracciones), mapa de zonas protegidas, mapas de redes de
control químico y cuantitativo y de resultados de los
programas de control, lista de objetivos ambientales
establecidos para las aguas subterráneas con especificación
de prórrogas y excepciones e información requerida en
dichos casos, autorizaciones de vertidos directos en las
aguas subterráneas.
Estos programas se pueden desglosar en
cuantos proyectos concretos se considere oportunos, al tiempo que
las normas y criterios que se adjuntan en los anexos II y V de la
Directiva, deben ser traspuestos a la legislación interna de
cada estado. El texto completo de la Directiva 2000/60/CE
puede descolgarse de la dirección:
http://europa.eu.int/eur-lex/es/lif/dat/2000/es_300L0060.html
(texto en español)
http://europa.eu.int/eur-lex/pt/lif/dat/2000/pt_300L0060.html (texto en portugués)
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