III CONGRESO IBÉRICO SOBRE GESTIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL AGUA.
"La directiva marco del agua: Realidades y futuros"

SANEAMIENTO BÁSICO
SITUACIÓN ACTUAL EN AMÉRICA LATINA - ENFOQUE DE BRASIL

Dilma Seli Peña Pereira
Directora, Agencia Nacional de Aguas (ANA)
BRASIL

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América Latina abriga 36 países y una población de cerca de 517 millones de habitantes. Presenta una vasta diversidad cultural, física y económica, así como en la distribución de sus recursos hídricos. Como reflejo del acelerado proceso de urbanización, América Latina cuenta hoy con 389 millones de habitantes en áreas urbanas, de los cuales 10% aún carece de acceso al agua potable en sus hogares y 14% no posee una solución adecuada para la disposición de sus efluentes líquidos.

Brasil cuenta con un índice de cobertura de abastecimiento de agua del orden del 90% en las áreas urbanas. Alcanzar la universalización pretendida en la cobertura de servicios básicos de saneamiento requiere hacerle frente a grandes desafíos, relacionados principalmente a las características de los déficits, concentrados en la periferia de las grandes ciudades y en los pequeños municipios dispersos del país. Se estima que sean necesarios recursos del orden de US$ 40 billones, distribuidos a lo largo de 10 años para hacerle frente a este desafío. Para toda América Latina esta cifra podría alcanzar los U$150 billones.

1.- INTRODUCCIÓN

Los servicios de saneamiento básico son esenciales para el bienestar físico de la población y tienen fuerte impacto sobre el medio ambiente. Definimos saneamiento básico como un conjunto de actividades de abastecimiento de agua, colecta y disposición de aguas servidas. Para algunos autores saneamiento básico incluye además el tema de la los desechos sólidos, el que no será abordado en este trabajo.

América Latina abriga 36 países y una población de cerca de 517 millones de habitantes, en una faja de territorio que se extiende desde México hasta Argentina, incluyendo a Chile en el extremo sur del continente americano. Presenta una vasta diversidad cultural, física, económica así como también en la distribución de sus recursos hídricos.

Con aproximadamente 8.5 millones de Km², Brasil es el país más extenso de América Latina, (y el quinto país del mundo en extensión territorial) seguido por Argentina, con 2.8 Km^2, y México, con 2 millones de Km^2. La tabla 1 presenta datos de algunos países representativos de América Latina en términos de población y generación de Producto Interno Bruto (PIB). Se observa que la tasa de urbanización supera los 80% en Argentina, Venezuela, Chile y Brasil, acarreando con ello los problemas normalmente asociados con bajos índices de desarrollo humano en algunas regiones de esos países. Cerca de 30% de la población total de América Latina vive en ciudades con más de 1 millón de habitantes, y se presentan grandes concentraciones, del orden de más de 10 millones de habitantes en ciudades como Buenos Aires, México y São Paulo.

Tabla 1 – Población y Tasa de Urbanización en Países Representativos de América Latina

Fuente: World Bank

Brasil concentra 33% de la población total de América Latina, con 138 millones de habitantes en áreas urbanas. Con el segundo mayor PIB de América Latina y un contingente poblacional del orden de 170 millones de habitantes, Brasil se encuentra, todavía, entre los países con una fuerte necesidad de combatir la pobreza y las desigualdades sociales. Esto se puede constatar a través de los indicadores presentados en el Grafico 1, el que presenta, en forma agregada, la evolución de la pobreza en las dos ultimas décadas para los países indicados, considerando indicadores como la cobertura de servicios de saneamiento y el acceso a la educación y salud entre otros.

Gráfico 1 Evolución de la Pobreza. Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras y México.

Fuente: CEPAL

En relación a los servicios de saneamiento básico, los datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, indican que más de 92 millones de personas carecen de acceso a agua segura, y más de 128 millones no cuentan con servicio de alcantarillado adecuado. En las áreas urbanas estas cifras alcanzan los 39 millones y 54 millones de personas, respectivamente. La tabla 2 ilustra los índices de atendimiento con servicios de agua y alcantarillado en algunos países de la región. Se observa que Chile se encuentra cerca de la universalización en la prestación de esos servicios. En general, a pesar de las diversidades, los índices reflejan una relativa proximidad en la cobertura, aunque los déficits relativos a la población sean todavía significativos.

Tabla 2 – América Latina - Cobertura de Saneamiento

PAISES (Muestra)	AGUA URBANO	AGUA RURAL	ALCANT. URBANO	ALCANT. RURAL	AGUA TOTAL	ALCANT. TOTAL
BRASIL	95	54	85	40	87	77
ARGENTINA	85	30	89	48	79	85
CHILE	99	66	98	93	94	97
VENEZUELA	88	58	75	69	84	74
PERU	87	51	90	40	77	76
COLOMBIA	98	73	98	76	91	85
GUATEMALA	97	88	90	40	92	85
MÉXICO	94	63	87	32	73	73
AMÉRICA LATINA	90	57	86	44	82	75

Fuente: Banco Mundial

Vale resaltar que los datos de cobertura presentados en la tabla 2 se refieren al porcentaje de la población total atendida por servicios provenientes de fuentes de abastecimiento de agua o, destinos finales de alcantarillado adecuados del punto de vista sanitario. Si consideramos tan solo la población atendida por medio de redes de distribución y redes colectoras, los índices serán inferiores a los presentados (a ejemplo de Brasil, donde los datos oficiales indican una cobertura de 78% de la población total con red de distribución de agua y 47% de la población total atendida con red colectora de alcantarillado).

2.- SANEAMIENTO BÁSICO EN BRASIL

Brasil concentra cerca de 13% de los recursos hídricos superficiales del planeta. La disponibilidad hídrica de sus cuencas sin embargo no acompaña la distribución espacial de la población urbana, lo que se refleja en una gran diversidad, desigualdades regionales y consecuentemente en carencias de saneamiento básico en el país. Las cuencas menos densas, como la del Amazonas, el Tocantins, la del Paraiba y la del Paraguay, detienen 83% de los recursos hídricos disponibles. Las regiones más densamente urbanizadas, por otro lado, se localizan en las cuencas del los ríos Paraná y Costeras del Sur y Sudeste, las que detienen solamente 12% de los recursos hídricos, y abrigan una población que alcanza al 54% de la población total del país.

El sector de saneamiento básico es uno de los principales usuarios de recursos hídricos en Brasil. Este servicio es responsable por aproximadamente 22% del total de los usos de aguas superficiales, cuyo principal insumo es el agua bruta. Esta utilización tiene una particularidad importante, ya que produce un cambio sustantivo en la calidad de las aguas utilizadas. La condición privilegiada de Brasil en cuanto a disponibilidad de recursos hídricos llevó, por mucho tiempo, a la idea de abundancia de este recurso natural, generando una cultura de uso abusivo de ríos y lagos, especialmente en lo que concierne a la captación de agua bruta y a la devolución de estas a los cuerpos hídricos como alcantarillado doméstico, sin tratamiento adecuado en la gran mayoría de los casos.

El Mapa 1 presenta la distribución territorial de los 26 Estados Brasileños, un Distrito Federal y las regiones Norte, Nordeste, Sudeste, Centro-Oeste y Sur. Sobrepuesto a esta división se presentan las principales cuencas hidrográficas – de lo ríos Amazonas, Tocantins, Parnaíba, São Francisco, Paraguay, Paraná, Uruguay y las Cuencas Costeras.

Mapa 1 Distribución Territorial de los 26 Estados Brasileños.

2.1.- Cobertura de los servicios

En las últimas décadas se constataron incrementos significativos en la oferta de saneamiento básico, en áreas urbanas en Brasil, lo que llevó a una elevación considerable de los índices de atendimiento de estos servicios, como se puede verificar en la tabla 3 a continuación.

Tabla 3 – Evolución de la Cobertura de los Servicios de Agua y Alcantarillado en Brasil (%)

Fuente: IBGE, Censos Demográficos 1960,1970, 1980, 1990 e 2000.

Se observa, todavía, que el promedio de cobertura de abastecimiento de agua a la población urbana es relativamente elevado, con un incremento visible a partir del año 1960, a pesar del contingente adicional de 106 millones de habitantes urbanos en ese periodo. En cuatro décadas se incluyeron cerca de 114 millones de nuevos usuarios en sistemas públicos de abastecimiento de agua en Brasil. El Gráfico 2 presenta la evolución de los servicios, comparados con el crecimiento de la población urbana.

Gráfico 2 Evolución de la Cobertura de los servicios x el crecimiento de la Población Urbana

Alcanzar la universalización deseable de los servicios en Brasil requiere hacerle frente a una demanda no atendida, la que proviene principalmente de los estratos sociales de más bajos ingresos que habitan la periferia de las grandes ciudades, de los municipios pequeños y, especialmente, del área rural. Esta demanda alcanza los 9.9 millones de domicilios brasileños, que no cuentan con los servicios de abastecimiento de agua por redes públicas, y cerca de 23.6 millones que no están conectados a las redes colectoras de alcantarillado. Si se consideran los pozos sépticos como solución adecuada, el déficit en los servicios de alcantarillado en Brasil baja a 16.9 millones de domicilios.

2.2.- Caracterización del déficit

Una característica importante del déficit en los servicios de saneamiento en Brasil es que éste está relacionado con la concurrencia de estos dos factores: dispersión poblacional en pequeños municipios y, concentración poblacional en pocos municipios grandes. Existe una gran variación en la accesibilidad de los servicios en función del tamaño de las ciudades. Como puede ser observado en el Grafico 3, el déficit proporcional es mayor en los municipios de menor tamaño; considerando los municipios con menos de 20.000 habitantes, los que agrupan 1/5 de los domicilios y representan 2/3 de los municipios brasileños. En el otro extremo, el conjunto de municipios con más de 100 mil habitantes concentra más de la mitad de la población brasileña, con una tasa de urbanización superior al 95%, detiene las mayores coberturas de los servicios. Según el Censo de 2000 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE -2000), Brasil posee 5.561 municipios, de los cuales solo 224 (4%) cuenta con una población superior a los 100 mil habitantes.

Gráfico 3 Deficit de los Servicios de Saneamiento por tamaño de municipio (hab.).

Un análisis de los datos del grafico 3 apuntan a la necesidad de diseñar políticas específicas para el financiamiento de inversiones así como para la operación eficiente de los servicios en los municipios de pequeño porte. Este grupo suele concentrar los niveles de ingreso más bajos y, por lo tanto, una menor capacidad para pagar por los servicios. Es también en este grupo de municipios donde, con frecuencia, la ausencia de economías de escala hace que los costos unitarios de la implementación y operación de los servicios sean más elevados.

2.3.- Las Inversiones del Sector

La evolución en la prestación de servicios de abastecimiento de agua y colecta de aguas negras en Brasil ha estado marcada por un fuerte aumento en los índices de atendimiento a partir de la década del 70; época de gran y creciente movilización de recursos financieros. Los datos oficiales del sector, presentados en el Gráfico 4, registran los picos de inversiones en los años 1981 y 1982, así como su declínio en los años 1983-84, producto de la retracción en la economía brasileña, marcada por cortes en los gastos públicos y el comienzo de un largo periodo de dificultades en la economía nacional.

En la década de 90 se registraron niveles de inversiones agregadas hasta 4 veces menores en proporción al PIB, cuando comparados a periodos de mejor desempeño durante los años 70. Esta situación tuvo una mejora temporal durante el trienio 95-97, cuando el monto de recursos destinados al sector volvió a subir (inclusive debido a los aportes del presupuesto de la Unión). A esto siguió un nuevo declinio, el que puso en evidencia la ausencia de condiciones favorables a una retomada sostenible de inversiones en el sector.

Gráfico 4 Porcentaje de Inversión en redes de agua y alcantarillado 1971- 2000

2.4.- Prestación de Servicios

Las competencias constitucionales referentes a la regulación (organización y prestación de servicios de saneamiento) recaen sobre los municipios; en contraste con aquellas referentes a los servicios de energía eléctrica y de telecomunicaciones, las que recaen sobre la Unión. Los servicios de saneamiento son prestados bajo régimen de concesión por 25 empresas estaduales – denominadas Compañías Estaduales de Saneamiento Básico (CESBs) – las que fueron creadas en la década del 70 por los servicios municipales y también por empresas privadas que recibieron concesiones para la prestación de dichos servicios.

Los datos del sector indican que las CESBs prestan servicios de abastecimiento de agua a 70% de los municipios del país. Abastecen a cerca de 95.1 millones de personas (77% de la población urbana abastecida). La presencia de esas empresas es menos significativa en lo referente a la prestación de servicios de alcantarillado – apenas 13% de los municipios – los que se concentran en las capitales y en las ciudades más grandes de cada estado. Las empresas municipales – autarquías en la mayoría de los casos – o los servicios municipales son responsables por la prestación de dichos servicios en los demás municipios brasileños. En relación a los servicios de alcantarillado, el nivel de prestación de servicios por empresas municipales es elevado y proporcionalmente mayor que el de las CESBs. La presencia del sector privado es aún incipiente, se limita a aproximadamente a 40 concesiones municipales, plenas o parciales, las que se concentran principalmente en la región Sudeste y en ciudades de porte medio.

El gráfico 5 ilustra la participación de las entidades prestadoras de servicio de abastecimiento de agua. Cada municipio ha sido computado tantas veces cuanto lo fueron las esferas administrativas de entidades prestadoras del servicio de abastecimiento de agua en su territorio.

Gráfico 5 Prestadores de Servicios

2.5.- Aspectos Institucionales del Sector Saneamiento en Brasil

En el ámbito del Gobierno Federal, el sector de saneamiento tiene su espacio compartido, en forma no siempre convergente, entre la Secretaría Especial de Desarrollo Urbano (órgano de la Presidencia de la República), la Caixa Económica Federal (institución financiera), el Ministerio de Salud, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y, más recientemente, la Agencia Nacional de Aguas (ANA).

Existe una gran complementariedad entre las actividades del sector de recursos hídricos y las del sector saneamiento. En la actualidad tenemos que, mientras el sector de saneamiento busca un marco regulador y la definición de una Política Nacional, el sector de recursos hídricos en Brasil ya ha avanzado con la creación de instrumentos modernos e innovadores como la Ley Federal nº 9.433/97, que instituyó la Política Nacional de Recursos Hídricos y el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos. La Agencia Nacional de Aguas (ANA) se consolidó en el año 2000. El país pasó entonces a contar con una institución que tiene autonomía administrativa y financiera, y que tiene por objetivo disciplinar la utilización de los ríos, de modo a controlar la contaminación y el desperdicio, con miras a asegurar la disponibilidad del agua a las generaciones futuras. En ese contexto, ANA influye en el sector de saneamiento siendo, al mismo tiempo, un usuario de los recursos hídricos.

Las propuestas normativas de regulación del sector saneamiento que tramitan actualmente en el legislativo, ya sea por iniciativa gubernamental o parlamentar, con miras a la institución de un marco regulador para el sector, aún no han sido acogidas por el Congreso Nacional. Esto se debe, especialmente, a la disputa jurídica y política en torno de la titularidad de la atribución por los servicios de saneamiento en las áreas metropolitanas de interés común.

2.6.- Aspectos Económicos

El sector saneamiento mueve un volumen expresivo de recursos financieros a nivel nacional, los que denotan la real dimensión e importancia del sector en relación a su inserción en los campos económico y social del país. Ello se hace patente al observar las empresas estaduales prestadoras de servicios de saneamiento mejor situadas a nivel nacional, como por ejemplo la que ha obtenido la concesión por los servicios de agua y alcantarillado del Estado de São Paulo, la SABESB, que ocupa el séptimo lugar entre las firmas con mayores utilidades del país y el primer lugar en el Estado. SABESB representa cerca del 10% de las utilidades nacionales. Según datos del Sistema Nacional de Informaciones Sobre Saneamiento el sector presentó, las siguientes cifras el año 2000:

Tabla 4 – Evolución de la Cobertura de los Servicios de Agua y Alcantarillado en Brasil (%)

Recetas Operacionales Total	R$ 11,0 billones
Inversiones	R$ 2,4 billones
Volumen de Agua Producido	11,0 billones de m3
Volumen de Agua Facturado	7,1 billones de m3
Nº de Conexiones de Agua	28,8 millones
Volumen de Alcantarillado Facturado	3,3 billones de m3
Nº de Conexiones de Alcantarillado	11,8 millones
Nº de Empleados	150 mil personas
Índice promedio de productividad	5,2 empleados /1.000 conexiones de agua

Fuente: SNIS

El sector saneamiento en Brasil es fuertemente susceptible a las externalidades económicas y, por otro lado, impacta fuertemente los sectores de salud pública y medio ambiente. Un ejemplo importante parte del análisis del comportamiento de las inversiones realizadas en el sector en los últimos años, concluyéndose que el sector es pro-cíclico en relación al desarrollo de la economía, con una relación aún mas estrecha con los desempeños económicos, financieros y de gestión del sector público. Esta relación se explica fundamentalmente por tres factores: (i) el predominio absoluto de empresas públicas en la prestación de dichos servicios; (ii) el financiamiento de las inversiones se hace a través de fondos públicos o, gestionados por el sector público; y (iii) la estructura institucional de la prestación de servicios, la que lo vincula al sector público.

2.7.- Principales desafios

El esfuerzo realizado en los últimos ocho años por el Gobierno Federal restableció las condiciones favorables al desarrollo del sector saneamiento, a través de acciones de re-estructuración y modernización institucional, la retomada de inversiones, de acciones sanitarias y compensatorias. La universalización en el acceso a los servicios, para toda la población del país, con énfasis en el tratamiento de las aguas negras, responsable por la contaminación hídrica, constituye uno de los principales desafíos a ser enfrentados por la sociedad brasileña en la actualidad. Como ya se mencionó, la ampliación de los servicios de saneamiento se hace a costos crecientes, si se considera la concentración de los déficits en la periferia de las grandes ciudades y en los pequeños municipios dispersos del país.

Superar esos desafíos hacia la universalización en la prestación de los servicios requiere priorizar inversiones con subsidios fiscales así como también viabilizar la construcción de partenariados (partnerships) con el sector privado. Más allá de esto se requiere, necesariamente, incentivar e inducir eficiencia en la prestación de los servicios.

La estrategia para enfrentar el desafío de la contaminación hídrica en Brasil consiste en implementar el Programa de Descontaminación de Cuencas Hidrográficas – conocido también como "compra de alcantarillado tratado". Este programa, concebido e implementado por la Agencia Nacional de Aguas (ANA) es un programa innovador. Entre otras cosas, es innovador al proponer un cambio de foco, vinculando la liberación de los recursos financieros (subsidios) a los resultados observados (alcantarillado efectivamente tratado), en vez de financiar obras o equipamientos, como se hace usualmente en los programas gubernamentales. El programa consiste en un estímulo financiero a prestadores de servicios de saneamiento que inviertan en la implantación y operación de Estaciones de Tratamiento de Alcantarillado en cuencas con alto grado de contaminación hídrica.

3.- CONCLUSIONES

Brasil está entre los países que más invierten en saneamiento en América Latina, junto con Argentina y Venezuela; ello sin perjuicio de los enormes desafíos que aún tiene por delante. Una de las razones para el éxito en alcanzar la meta de universalización de los servicios de saneamiento es la práctica de políticas adecuadas y duraderas, con la aplicación regular de recursos en el sector – práctica por cierto observada en algunos países latinoamericanos. Para hacerle frente a los desafíos de la universalización de los servicios, se estima que Brasil deberá dedicar al sector 0,36% del PIB durante los próximos diez años, alocando montos del orden de los US$ 40 billones. Para toda América Latina esta cifra puede alcanzar los US$ 150 billones.

La forma de operación de los servicios de saneamiento actualmente empleadas en Brasil fue introducida en la década del 70, desempeñando en ese entonces un rol muy importante. Se hace necesario reconocer que el sector público, aún en países desarrollados, ha tenido restricciones de orden financiera, y también de gestión, para la realización de las elevadas inversiones que se requieren para la expansión y modernización de la infraestructura del sector saneamiento.

En este contexto, el sector de saneamiento ha sido tratado como prioridad por el Gobierno de Brasil, debido a su importancia para la elevación de la calidad de vida de la población, en los indicadores de salud; en la preservación ambiental; para el desarrollo del turismo; y también por su capacidad de generar empleos, un factor esencial en la oferta de oportunidades de mejoría de ingresos y nuevas oportunidades de negocios.

Finalmente, consideramos que una de las estrategias para el sector saneamiento en Brasil es universalizar el atendimiento de agua y alcantarillado para la población urbana para el año 2010, e implementar, con prioridad y aporte de recursos en forma regular, el Programa de Descontaminación de Cuencas Hidrográficas, el que representa la viabilidad de implantar Estaciones de Tratamiento de Alcantarillado y, al mismo tiempo, propicia la creación de ambientes y estructuras institucionales favorables para reverter el estado de degradación de muchos ríos, recuperándolos a un estado limpio, preservados y en condiciones de ofrecer agua en cantidades y calidad para la población, especialmente en las regiones más densamente habitadas e industrializadas de Brasil.

4.- BIBLIOGRAFÍA

Censo 2000 - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE

Pesquisa Nacional de Saneamento – PNSS 2000

Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos – SNIS 2000

Abicalil, M. Thadeu (2002): "A Atual Situação dos Serviços de Água e Esgotos no Brasil"

O Banco Mundial e o Setor de Água – BIRD – 2000

La Sostenibilidad Del Desarrollo En América Latina y El Caribe: Desafios Y Oportunidades -Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL

A Agenda Ambiental Marrom e o Setor de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário no Brasil – Minuta para discussão – 2000 – Banco Mundial

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Ultima actualización: 4 Diciembre de 2002 ©.
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Página actualizada y corregida por A. Pelayo Martínez